Plano do livro “As Relações Brasil-Estados Unidos”, de Cristina Soreanu Pecequilo

 

Complexas e diversificadas, as relações internacionais do Brasil caracterizaram-se por um salto qualitativo na primeira década do século XXI, representado pela combinação dos eixos Sul-Sul e Norte-Sul da política externa. Internamente, esta realidade foi acompanhada pela consolidação de uma democracia e economia estáveis e pela revitalização da agenda social e de desenvolvimento. Nesta conjuntura, o país passou a ser definido como uma nação emergente, integrante de um Segundo Mundo em construção, ao lado de outras nações em desenvolvimento como China e Índia, ao qual se agregou a antiga União Soviética, atual Rússia compondo os BRIC.

Reforçando esta ascensão, para a diplomacia dos Estados Unidos (EUA), o Brasil, e estes países, assim como África do Sul e Indonésia, foram percebidos como “responsáveis pela ordem global” (conforme avaliação da Secretária de Estado de George W. Bush, Condolleeza Rice) e suas “novas esferas de influência” como definido pela Estratégia de Segurança Nacional de 2010 do Presidente Barack Obama. Em 2005, Brasil e EUA já inauguraram um diálogo estratégico, amadurecendo o intercâmbio além da esfera hemisférica. Mais do que recuperar seu status de potência regional e líder do Terceiro Mundo conquistado nos 1970, o Brasil integra o núcleo dinâmico da política internacional. Todavia, este não foi um caminho fácil ou desprovido de controvérsias. Dentre estas controvérsias, uma das maiores foi o impacto desta agenda nas relações bilaterais com os EUA.

Correspondendo aos dois mandatos da Presidência Lula (2003/2010), o período foi antecedido por momentos de crise, remanescentes da década perdida de 1980, que produziram um quadro de vulnerabilidade econômica, política e social significativa nos anos 1990. Até a implementação do Plano Real em 1994, e as administrações de Fernando Henrique Cardoso (1995/2002), a situação interna brasileira restringia sua margem de manobra, seu poder de barganha e afetava as percepções sobre as potencialidades e possibilidades nacionais. Somado a isso, a quase unipolaridade do pós-Guerra Fria em 1989, gerada pela presença dos EUA como “superpotência restante”, os mitos do fim da história e da prosperidade neoliberal, pressionaram o país.

Para alguns setores nacionais, este cenário representou a necessidade de uma reformulação da diplomacia brasileira, atribuindo as dificuldades daquele momento às opções dos anos 1960/1970. Tais opções, guiadas por uma visão global-multilateral e autonomista, ao lado da concepção de um projeto nacional de desenvolvimento estavam na raiz da crise. Originária da Política Externa Independente (1961) e aprofundada pelo Regime Militar (1964/1985), a agenda internacional havia reformulado o paradigma das relações bilaterais com os EUA e diminuído sua prioridade.

O pós-Guerra Fria era o momento ideal para repensar esta visão, promovendo a volta da aliança preferencial. O paradigma bilateral-hemisférico, cujas origens datam da gestão Rio Branco (1902/1910) no inicio do século XX, alternando alinhamentos automáticos e pragmáticos, era percebido como a resposta para os problemas brasileiros e uma maneira de reinserir o país na ordem global do “segundo século americano” como “aliado” da superpotência. Mesmo que isso representasse o risco de uma inserção subordinada e assimétrica, relativizando as parcerias conquistadas em todos os continentes, Ásia, Europa e África, e até as alianças da América do Sul, as relações bilaterais eram vistas como a resposta ideal. Como no passado, o realinhamento não trouxe os benefícios esperados e nem os EUA conseguiram consolidar seu mundo unipolar, promovendo o esgotamento desta escolha já na administração Fernando Henrique Cardoso a partir de 1999.

Na sequência, a Presidência Lula promoveu a retomada do paradigma global-multilateral, focando na dimensão Sul-Sul. Neste contexto, o intercâmbio com os EUA permaneceu como prioritário e relevante no eixo Norte, mas deixou de ser percebido como a parceria estratégica, quase excludente e/ou única, do pós-Guerra Fria. A continuidade das reformas domésticas, e o incremento da temática social, permitiram gradual elevação de poder nacional e confiança, ausentes na década anterior. Apesar dos pontos de estrangulamento que permanecem, o patamar que o Brasil ocupa no mundo é diferenciado, e em 2014 e 2016 o país sediará a Copa do Mundo e as Olimpíadas como parte deste processo de ascensão.

Mesmo os EUA reconhecem esta posição no equilíbrio de poder mundial. Onde, então, residiria a controvérsia? Como as percepções sobre as relações bilaterais Brasil e EUA polarizaram de tal forma no debate nacional? Qual é a agenda do intercâmbio? Qual é o estágio das relações bilaterais neste início do século XXI?

A fim de tentar responder estas questões tem-se como objetivo apresentar um livro que aborde a evolução das relações bilaterais Brasil-Estados Unidos no pós-Guerra Fria. O texto é composto por três momentos de reflexão. Em um primeiro, pretende-se apresentar uma discussão sobre a relevância histórica dos EUA para a política externa brasileira, na qual serão abordados os conceitos básicos de alinhamento e autonomia, e os paradigmas centrais que guiam a agenda diplomática nacional. Procura-se entender quais são as visões e mitos associados ao lugar dos EUA nesta agenda. O propósito é examinar de que forma esta relação exerce peso significativo no debate sobre a inserção internacional brasileira.

Ao surgir com Rio Branco, o paradigma bilateral-hemisférico era embasado por sentimento crítico e pragmático sobre as possibilidades e limites da parceria, reconhecendo que o Brasil também era uma potência americana. Posteriormente, é que se observou a perda deste referencial, substituído por uma perspectiva “romântica” da aliança, associada ao automatismo dos alinhamentos e dos benefícios diversos que daí seriam decorrentes. Isto pode ser traduzido na clássica frase de Juracy Magalhães quando Embaixador em Washington em 1964, “o que é bom para os EUA é bom para o Brasil”, e, em tempos contemporâneos, na “divisão” que existiria entre “Americanistas” e “Não-Americanistas”.

A segunda parte do livro cobre a fase de 1989 a 2002, que corresponde ao “realinhamento” do pós-Guerra Fria, que não ocorre de forma homogênea. Ao auge da reaproximação com o alinhamento automático de Fernando Collor de Mello (1990/1992), segue-se quebra com Itamar Franco (1992/1994), em uma das conjunturas mais críticas para o Brasil na economia e na política, que resultou em 1992 no impeachment de Collor em meio a acusações de corrupção, chegando à implementação do Plano Real pelo então Ministro da Fazenda de Itamar, depois eleito Presidente, FHC em 1994. A política externa de FHC atribuiu especial relevância aos EUA (e ao eixo Norte), em particular até a segunda metade de seu segundo mandato, mas diferencia-se de Collor pela natureza do alinhamento: uma visão pragmática, sustentada na busca do reconhecimento como potência, e que não deixou de lado projetos como o Mercosul ou demandas.

Os grandes temas das relações bilaterais Brasil-Estados Unidos desenrolam-se nas esferas da integração regional e de negociações multilaterais comerciais e estratégicas na Organização Mundial de Comércio e na Organização das Nações Unidas. Na integração regional, o Mercosul, criado por Collor e Carlos Menem da Argentina como parte do processo de abertura neoliberal e em resposta ao projeto norte-americano da Iniciativa para as América de George Bush senior, recupera sua autonomia com Itamar, sustentando-se como prioridade “número um” da política externa. Em FHC, mantém-se esta prioridade, e o arranjo torna-se alvo de intensa troca nas negociações da Área de Livre de Comércio das Américas (ALCA), inspirada na criação de uma Zona Hemisférica de Livre Comércio (ZHLC) da IA e do NAFTA (Acordo de Livre Comércio da América do Norte entre Estados Unidos, Canadá e México). A resistência diante das pressões para a diluição do Mercosul, a defesa da reforma do CSONU e do comércio justo na OMC caracterizam este período. Com a eclosão da crise neoliberal, a ausência de resultados dos alinhamentos e as pressões por ajustes na economia, segue-se a crítica da globalização assimétrica e o projeto da Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA).

Do lado norte-americano, a ascensão de George W. Bush ao poder, do unilateralismo neoconservador e a prioridade eurasiana da política externa, afasta os EUA da maioria dos parceiros, o que se acentua com o 11/09 e as guerras contra o terrorismo no Afeganistão (2001) e Iraque (2003), levando à superextensão imperial e a hipóteses de declínio. Combinados, estes fatores produzem certo “esfriamento” das relações bilaterais, caracterizadas pela ausência de conflitos graves ou de parcerias significativas. Já neste momento, hipóteses de que a mudança de ênfase da agenda brasileira estaria causando este suposto afastamento começam a ganhar peso. Na administração Lula, as avaliações tornaram-se cada vez mais polarizadas e ideológicas, havendo clara divisão entre os defensores do multilateralismo e os do bilateralismo.

A análise das relações bilaterais na Presidência Lula (2003/2010) representa o terceiro momento de reflexão do livro. Amparado pela crescente estabilidade política e econômica, o governo amplia as ações na área social e investe em uma política externa de alto perfil, com vistas a recuperar não só o paradigma multilateral global, mas promover o salto qualitativo do poder brasileiro como global. Superando os alinhamentos dos anos 1990, a diplomacia revitaliza a dimensão Sul-Sul das parcerias estratégicas e agrega perspectivas de autonomia à Norte-Sul na estratégia dos eixos combinados. Para o relacionamento com os EUA, estas transformações representaram a necessidade de atualização do intercâmbio: uma relação bilateral entre potências, que convergem e divergem sobre temas regionais e globais da política internacional, redefinido, a partir de 2005 como um diálogo estratégico.

O intercâmbio caracterizou-se por este aumento de complexidade, agregando a temas específicos como ALCA, negociações da OMC, estabilidade regional, questões de alcance global como proliferação nuclear e a crise econômico-financeira que eclodiu a partir de 2008. O Brasil atuou de forma incisiva, com propostas diferentes das norte-americanas, que geraram “ruídos” em certas oportunidades. Estes “ruídos” também resultam dos diferentes ciclos vividos pelos EUA, o Brasil e as demais nações emergentes: enquanto a Era Bush filho legou um cenário de declínio relativo, os emergentes sustentaram trajetória ascendente.

A maior participação em organismos internacionais, a demanda por sua reforma e atualização, a contribuição financeira destes agentes e, principalmente, sua autonomia na esfera diplomática por meio de alianças de geometria variável, são fenômenos bem recebidos pelo discurso norte-americano, mas nem sempre aceitos na prática ou isentos de resistência. Assim, em um quadro de transformação do cenário mundial, com tendências de desconcentração de poder e multipolaridade, cabe tentar desvendar, tendo como base estes três momentos, a evolução do relacionamento bilateral Brasil-Estados Unidos no pós-Guerra Fria, avaliando suas potencialidades, dificuldades e complexidades.