Plano do livro “A Parceria Estratégica Brasil-Agentina”, de Míriam Gomes Saraiva

 

O livro “A Parceria Estratégica Brasil-Agentina”  busca explicar a uma dimensão fundamental das relações externas brasileiras desde o século XIX. Ao mesmo tempo, orienta-se para um tema atual que as relações do Brasil com seus parceiros estratégicos. Partindo de uma breve perspectiva histórica explicativa, “A Parceria Estratégica Brasil-Argentina” faz uma reflexão sobre o papel da Argentina na política externa brasileira, e agrega informações sobre as relações entre os dois países.

O governo de Lula da Silva trouxe modificações no campo da política externa marcando uma descontinuidade em relação ao governo anterior tanto no que se refere tanto à visão de mundo quanto às estratégias de inserção internacional do país. Esta nova estratégia teve como objetivos principais o fortalecimento da presença internacional do país como potência de corte global e a construção da liderança brasileira na América do Sul. Dentro desta nova orientação de política externa, a diversificação de parceiros tornou-se importante. A perspectiva de revisar as instituições internacionais e modificá-las em favor dos países do Sul reforçou a necessidade de se ter aliados nos fóruns multilaterais. As chamadas “parcerias estratégicas”, entendidas de diferentes formas de acordo com o interlocutor, começaram a ganhar espaços no espectro da diplomacia brasileira.

Neste contexto, a América do Sul veio a ocupar um lugar prioritário no arco das ações externas brasileiras. Mas dentre os vizinhos, a Argentina sempre foi um interlocutor especial, diferente dos demais, com o qual a diplomacia brasileira vem mantendo um eixo de interação política há muitos anos. A ideia de parceria estratégica foi muitas vezes mencionada recentemente, mas sem ter seus parâmetros bem definidos.

As relações entre Brasil e Argentina, durante um século e meio desde seus processos de independência, foram rela­ções complexas, entremeando períodos de rivalidade mais clara com compor­tamentos de aproximação. Como padrão diplomático, durante o século XX a dinâmica que marcou o comportamento brasileiro para o país vizinho foi da cordialidade oficial. Em 1941 e depois e 1951 e 1954 houve tentativas de aproximação e de formação de uma aliança do Cone Sul, mas que não prosperaram. Em 1961, os presidentes Quadros e Frondizi assinaram o Convê­nio de Amizade e Consulta, como meca­nismo de troca de infor­mações mas, o golpe militar de 1962 na Argentina acabou com o proje­to. Em 1969, como um nova tentativa, foi assinado o Tratado da Bacia do Prata, que buscava formas de cooperação nos campos econômico e da segurança. Mas já apareciam os primeiros atritos entre os dois­ países acerca da utilização do potencial dos rios da Bacia do Rio Paraná.        Os anos 70 foram marcados pelas rivalidades polí­tico-milita­res que se materializaram no enfrentamento sobre a utilização dos recursos fluviais do Rio Paraná. Por fim, em 1979 foi assinado o Acordo Tri­par­tite Corpus-Itaipu, que compatibilizou a construção de duas hi­drelétricas e abriu caminho para a criação de uma parceria entre ambos. Esta ficou visível no campo político com a posição brasileira frente à Guerra das Malvinas enquanto, no campo comercial, a política de abertura econômica e desindustria­li­zação implementada nos anos 70 pelo governo argentino possibilitou maior complementaridade das duas economias. A partir da eleição de Alfonsín foram iniciadas negociações com vistas a uma integração econômica.

Mas foi a partir de 1985, com o estabelecimento de um gover­no civil também no Brasil que o processo de integração entre os dois países começou a ser implementado – a Declaração de Iguaçu foi o marco político-di­plo­mático do início do processo de integração. De meados para o final dos anos 80, os problemas deco­r­ren­tes da crise da dívida externa e a alternativa seguida de planos de esta­biliza­ção heterodoxos reforçaram a tendência à integração. A visão predominante dentro das agências governamentais brasileiras e argentinas nos marcos de uma estratégia heterodoxa apontava para a articulação de setores produtivos considerados. A consolidação democrática aproximou os dois governos e, por sua vez, serviu como elemento de identidade e garantidor das instituições democráticas nos paí­ses da região. Neste contexto as ideias de disputa hegemônica que haviam marca­do as relações entre Brasil e Argentina durante muito tempo foram superadas em termos dos Estados.

Em 1986 foi assinada a Ata de Inte­gração de cará­ter mais amplo, segui­da dos Protocolos de Integração referentes a setores específicos das duas economias. Neste período a tendência negati­va do comércio bilateral entre os dois países se reverteu retomando este o rumo do crescimento. Mas os impasses estrutu­rais re­sul­tantes da assimetria entre os setores produtivos dos dois países, suas polí­ticas macro-econômicas e as oscilações cambiais dificultaram a integração dos dois mercados.

Na passagem para os anos 90, novos fatores contribuíram para um incre­mento do proces­so de integração. A ascensão dos governos de Fernando Collor e Carlos Menem acele­rou o proces­so de aproximação. Ambos os governos -sendo o argen­tino de forma mais completa e com mais sucesso-, passaram a im­plementar políti­cas de corte neoliberal orientadas para a abertu­ra das economias para o exterior, libera­lização comercial, priva­ti­zação e desregu­lamen­tação da economia, con­tribuindo desta for­ma para a adoção do modelo de integração com abertura para o exte­rior. A opção no início do governo de Collor por um pro­ces­so de aber­tura da econo­mia com vistas a um cresci­mento articu­lado com os insumos e mer­cados externos impôs a necessi­dade de se buscar uma in­serção mais competitiva na eco­nomia inter­nacio­nal. Neste processo, a integração entre Brasil e Argentina mudou de foco, assumindo um caráter mais propriamente comercial e incorporando o Uruguai e o Paraguai para a formação do Mercosul.

Com a assinatura do Tratado de Assunção, o Mercosul passou a ser visto como prioridade pelos governos tanto do Brasil quanto da Argentina. O Mercosul consolidou-se, porém, a partir de dois eixos diferentes. No campo econômico, os quatro países membros são interlocutores na estruturação da Tarifa Externa Comum e na criação de uma união aduaneira mais completa. As negociações comerciais internacionais passaram a ser negociadas coletivamente sobretudo a partir de finais de 1994 quando o bloco assume uma personalidade jurídica.

Mas, campo político, o eixo é binacional, tendo a parceria entre Brasil e Argentina como canal de decisões sobre a evolução do bloco. E trata-se de uma interação singular, importante e difícil por sua complexidade aonde os países têm pesos diferentes. A possibilidade de se estruturar uma política externa comum de ambos os países nunca se conformou. Em situações concretas sempre existiram divergências de interesses, estilo e preferências, assim como diferenças em relação à percepção dos cenários regional e internacional dos dois países. Em 1996 foi criado nos marcos do Mercosul o Foro de Consulta e Concertação Política (FCCP) com o objetivo, entre outras, de buscar posições internacionais comuns entre os países membros. Mas embora Brasil e Argentina vissem a importância de se atuar conjuntamente em termos internacionais e buscassem incrementar as consultas através do FCCP, suas políticas externas seguiram sendo consideradas área sensível e vistas por ambos como questão de soberania nacional.

A desvalorização do Real de 1999 teve um forte impacto negativo nas relações entre os dois países, uma vez que introduziu um desequilíbrio fiscal entre no comércio bilateral que contribuiu para a falência, em 2001, do Plano de Convertibilidade e, consequentemente, para a grande crise econômica da Argentina em 2001. Também a opção argentina pelos Estados Unidos como principal parceiro político-estratégico durante os anos 90 dificultou mais a aproximação com o Brasil neste momento.

Em 2003, a ascensão em poucos meses de Lula da Silva e Néstor Kirchner abriu espaços para a construção de uma parceria mais sólida no campo político entre os dois países, que teve como principal avanço o “Consenso de Buenos Aires”. Uma aliança estratégica entre os dois países foi apontada pela diplomacia brasileira como prioritária, e elemento base para uma integração sulamericana. Buscou-se respostas conjuntas frente e temas regionais e internacionais. Mas uma aliança mais permanente seria um elemento ainda a se construir e difícil por tratar-se de uma relação assimétrica onde as partes não têm claro o peso que cada uma delas pode ocupar. O peso desigual dos dois países no cenário tanto regional quanto internacional, assim como as numerosas assimetrias existentes entre ambos em termos de tradição e eficiência de atuações externas, dificultam a construção desta parceria.

A política externa do governo de Lula da Silva assumiu como prioritária, porém, a construção de uma liderança propriamente brasileira na América do Sul. Em pouco tempo, esta política proativa brasileira entrou em choque com percepções mais nacionalistas no interior da Argentina que a identificaram como imposição de uma liderança individual do Brasil. Por outro lado, porém, não deixou de existir a percepção dos dois lados da importância de se evitar atritos e de se consolidar posições comuns já conquistadas sobretudo em temas regionais. Frente às manifestações de desagrado por parte da Argentina diante do ativismo brasileiro em política externa para a região, a diplomacia brasileira procurou manter um baixo perfil para não comprometer as relações.

A Cúpula das Américas, que teve lugar em outubro em Mar del Plata, abriu uma nova fase nas relações Brasil-Argentina. Desde então, as relações entre ambos voltaram a caminhar no sentido da construção –difícil- de uma aliança política. Houve avanços importantes no campo econômico, assim como algumas concessões por parte do governo brasileiro como o Mecanismo de Adaptação Competitiva. Por outro lado, a integração avançou com a implementação de projetos de desenvolvimento de infraestrutura e de projeção da indústria brasileira. Em termos institucionais, entrou em vigor o Tribunal Permanente de Revisão, foi criado o Parlamento do bloco e o Focem. A cooperação de diferentes ministérios em setores como educação, cultura, energia e trabalho com seus semelhantes argentinos cresceu nos últimos anos. E a integração vem se fazendo sentir na dimensão intersocietal, a partir de iniciativas de diferentes agências governamentais.